政资分开与政企分开

    一、政资分开

    政资分开是指政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能适当分开。国有资产是全国人民共同所有的财产。各级政府作为社会经济管理者，同时也是国有资产所有者的代表，是社会经济管理权和国有资产所有权的双重权力主体。虽然这两种权力都要体现政府意志，但它们在权力依据、权力性质、管理目标和行为方式上是不同的。社会经济管理职能是国家政权赋子的行政管理权力，管理目标是实现社会公平、秩序和国民经济稳定发展，管理范围是全社会各类社会经济活动，管理方式、手段往往具有强制性;所有权管理职能是基于财产所有者身份行使的财产权力，国有资产管理的目标是弥补市场的缺陷，发挥国有经济的主导作用，实现国有资产保值增值，管理的范围限定于有政府投资的企业，国有资产所有权主体与其他民事主体通过契约来规定双方的权利、义务关系，因而不具有超经济的强制性。

    政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能是两种不同性质的职能。所以，构建新的国有资产管理体制应当实现两者适当分开，计划经济体制下众多政府部门既当婆婆又当老板的状况必须改变。为实现两种职能适当分开的原则，在政府内部设立国有资产管理机构，作为专司国有资产所有权管理的政府职能机构，可以从组织机构上保证政资两种职能分开原则的实现。

    实行政府社会经济管理职能和国有资产所有者职能适当分开的原则，不仅应当在政府内部设立专司国有资产所有权管理职能的组织机构，还应当着力寻求政府实现国有资产所有者权能的有效方式，即以何种方式能够更好地实施国有资本经营运作，对国家出资企业进行有效的管理和监督。我们的观点是:对于大多数分布于竞争性行业的以盈利为基本经营目标的国家出资企业而言，应当由政府授权设立的国有资产运营机构(控股公司)进行管理;对较少数生产特殊产品的企业、提供公共产品的企业和自然垄断性极强的企业，可以由政府国有资产管理部门直接管理。在这一基本框架下， 再辅之以各级政府向其管辖的国家出资企业和控股公司派出稽查特派员或监事会制度。

    二、政企分开

    政企分开是指政府和企业的职责分开原则，是我国经济体制改革的一项基本原则，也应当是构建国有资产管理新体制的- -项基本原则。在国有资产实行分级所有的体制下，坚持政企分开具有特殊的意义。国有资产实行分级所有，应防止出现新的政企不分。特别是各级地方政府，作为社会经济管理者，管理经济的职能主要是制订和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境;培育市场体系，监督市场运行和维护平等竞争，调节社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护自然资源和生态环境，实现国家的经济和社会发展目标。

    政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，但不直接干预企业的生产经营活动。作为国有资产所有者，政府对国家出资企业行使资产所有者职能，即享有资产收益、企业重大经营决策和选择经营者的权利。政府通过对国家出资企业进行管理，发挥国有经济对国民经济的引导和调控作用，促进国民经济发展战略和国有资产保值增值目标的实现。但政府作为政权机构与普通意义的资产所有者毕竟不同，它不能像一般投资者那样直接进人企业行使所有权管理职能。

    解决这一问题有两条可以选择的途径：一是由政府向企业派出产权代表(股东代表)，以外部监事、稽查特派员等身份或以股份公司董事、监事的身份加强对国家出资企业的产权管理，参与和监督企业的重大经营决策和经营者行为；二是政府与企业不发生直接的产权关系，而是建立诸如控股公司等产权营运机构，通过产权营运机构对企业行使所有权管理职能。

    国家出资企业作为独立的法人实体和市场竞争主体，享有法人财产权，对政府授予其经营管理的财产依法自主经营，享有占有、使用和依法处置的权利。政府不得直接支配企业财产，不得以没有法律依据的任何形式抽取注人企业的资本金和企业财产，向企业收取费用。企业享有法人财产权，同时也要对全部法人财产及其净资产承担保值增值责任，要实现资本保全，维护出资人的合法权益。

    作为独立的法人实体，企业独立承担民事责任，以其全部法人财产对其债务负责，政府对企业债务以投人企业的资本为限承担财产责任，不再统负盈亏。企业自觉遵守国家的法律、规章，在政府的宏观调控下，面对市场自主经营。政企职责分开，是政府和企业各尽其职、各负其责，实现国民经济“宏观管住，微观搞活”的重要前提条件。