（银行会计学）第四章学习课程-材料一：20世纪行政权力理论综述
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发布时间：2019-11-07 14:08:43
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材料一：20世纪行政权力理论综述
人们对于行政权力的认识最早发端于分权学说，一般认为是亚里士多德（Aristotle)开了分权学说的先河。他在《政治学》一书中将国家权力分为三种机能：议事、执行和审判。他所描述的执行权力被认为是行政权力的重要组成部分。
随着近代民族国家的出现，国家权力的分工日趋明显，人们对于行政权力的认识也进一步深化。洛克（JohnLocke）认为，国家有三种权力，即立法权、行政权和对外权。他把行政权力划分为两部分，对外权很大程度上属于行政权的一种。孟德斯鸠（Montesquieu)把国家权力划分为三种：立法权、行政权和司法权。三权分立学说是适应资产阶级反对封建君主专制的需要而产生的。进入20世纪以后，比较有影响的行政权力理论主要有“政治与行政二分法”的理论、五权宪法学说、议行合一学说。一、政治与行政二分法政治与行政的分离思想，首先由威尔逊在其论文《行政之研究》（1887年）中提出，并随后在古德诺的著作《政治与行政》（1900年）中得到了充分的阐述。
威尔逊重点研究了政治与行政的关系，指出行政学的主要内容是文宫制度、行政组织、行政职能和行政活动，并进行了广泛的比较研究，力图找出存在于各个国家的行政规律。威尔逊并不否认行政与政治的密切关系，他认为行政管理是政治生活的一个组成部分，行政管理的任务由政治加以确定。但他同时强调，行政管理本身是置身于“政治”所特有的范围之外的，行政管理的领域是一种事务性的领域，它与“政治”和“宪法原则”问题有着根本的区别。威尔进指出，政治是“在重大而且带有普遍性的事项”方面的国家活动，而行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动”，因此，“政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。成尔逊进一步强调，行政是“行动中的政府”，是政府的执行者、操作者，是“政府的最显露的方面”①。对在“政府调整”问题上适用“宪法原则”而言，宪法问题关注的重点是“政府调整必须适合宪法原则”，行政管理问题关注的则是“仅仅为了灵活适应上的方便，对于可以改变的目标所作的政府调整”②。威尔逊提出了政治与行政二分原则的构想，并对这一构想在原则方面进行了阐释。但是，仅就《行政之研究》这篇论文来看，限于篇幅，加之对这一问题思考仍处于初级阶段，所以，威尔逊并未对政治与行政二分原则加以系统论证。
古德诺从政府功能区分的角度对政治与行政两分观点进行了系统论证他明确提出：“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能，前者谓之政治，后者谓之行政。”③由于政府体制的不同，政治与行政这两种功能区分的程度及其关系也会表现出一定的差别。一般而言，政府的民治程度越低，国家意志的执行功能与表达功能之间的区别也就越小。但是，即使是在君主制政府中，分工的需要也都使区分这两种功能成为不可避免。就政治与国家的意志表达有关而言，它涉及到谁最根本地、谁其次地和谁代理地表达国家意志等国家主权和政府体制问题。在现代代议制国家，人民主权理论论证了人民是政府权力的来源。政治的功能还与决定采取何种方式表达国家意志有关。政府表达有关国家意志时所采取的方式，往往会与表达有关政府例行公事的日常事务的国家意志时所采取的方式迎然不同。前者往往要求那些被委托正式表达这种意志的人或机构，在行动上要更为审慎。相应地，执行国家意志的功能被称为行政。但这又不能一概而论，对于那些专门执行国家意志却在具体问题上又有权裁决立法机关是否遵守了宪法条款的机关而言，它们因行使这种权力而成为维护宪法的机关，因而也就是政治性机关。在古德诺看来，行政既是司法的，又是政府的。由于任何立法机构都不可能把有关人类行为各种事宜的国家意志表达得非常清晰，以至对其含义不会产生任何争议；而这种必然会产生的争议又必须在执行具体的国家意志之前得到解决。
因此，为了方便和稳妥起见，国家意志的解释权通常被委托给某种多少独立于立法的机关，即司法机构。司法机构这种非立法的机关的活动通常就叫做司法行政。古德诺把司法方面以外的行政功能称为政府行政。政府行政的能是较为复杂的。古德诺将之分为三类：准司法功能、执行功能、统计和半科各的功能。准司法的功能存在于司法行政与政府行政的分界线上。在不同的再府体制下，这类事务的划分有一定的差异。执行功能的任务仅在于执行法律。
法律是已经表达出来的国家意志，政府行政必须执行法律并服从法律、依法行政。政府行政的第三种功能主要由政府机关中的统计机构、信息机构来承担。古德诺还进一步将行政执行的功能区分为高层行政执行功能和具体的行政执行功能两种。这种区分的目的一方面在于说明政治与行政分开的可操作性，“实际上，行政中很大一部分是与政治无联系的”①。另一方面，也是为了给政治控制行政划定界限和范围。古德诺认为，政治对高层行政功能应有较多的控制，而对具体的行政则应较少控制，以利于提高行政效率。
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