武汉科技大学成人高考报名网站-公共行政学学习课程-材料一:公务员制度的产生与发展

院校:武汉科技大学继续教育 发布时间:2019-11-06 14:14:42

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    材料一:公务员制度的产生与发展
    一、西方公务员制度的产生与发展
    西方主要资本主义国家的公务员制度创立于19世纪后期,这决不是偶然的,它有着深刻的社会经济根源。因为,正是在这一时期,资本主义的自由竞争进入了垄断阶段:政府角色由先前的自由放任的“守夜人”转化为积极干预社会经济生活的“管理者”。这种转变具体表现在,实行:
   (1)常任制,以保证政府职能连续、稳定地执行;
   (2)功绩制,以保证有一支精干、高效的管理队伍;
   (3)法治,以保证公务员自身管理的常规、有序、合理等,建立体制完备、机制健全的职业文官管理制度。正是这样的实践需求,呼唤了公务员制度的产生。尽管每个国家建立公务员制度的具体原因不尽相同,但要求强化政府职能这一大的历史背景却大致相同。人们通常把英国的东印度公司看作是现代公务员制度的摇篮。创立于1600年的东印度公司,最初是一个商业贸易公司,后经1715-1763年的英法战争而变成了“军事的和拥有领土的强权”①。从此,英国统治者格外重视东印度公司的经营管理。18世纪末19世纪初,先后通过许多立法和行政措施去加强对公司人员的管理,开始出现了考试任用的萌芽。不过,由于公司理事会有权指定应考者,加之重要的官职由国王任免,因而带有恩赐官职制的特点。1853年,东印度公司的特许状期满,在向议会请求继续任用时,贵族们为了使自己的亲信获得公司职位而发生了激烈的斗争。为此,国会派马考莱等三人组成三人委员会,专门研究该公司的人事任用制。在调查研究的基础上,提出了一个改革公司人事制度的报告,并获得议会通过。这就是后来英国考试任用制扩大到整个社会范围的最初启蒙。
    19世纪中叶,英国已在工业革命的基础上率先进入了垄断阶段。此时,政府除传统的防务、税收、公共工程等职能外,还要承担卫生、济赏、教育、通信、贸易、农业、殖民地、制造业等广泛的职能。政府职能的扩大越来越要求政府管理的高效率。因此,在马考菜改革东印度公司的同时,英国政府也开始寻求对整个变制的改革。l848年11月13日,英国财政部成立了以届威廉为主任的备忘录起草委员会,内容之一就是,为了节省经费和确保高效率,对财政部的机构状况、功能配置及其选行机制进行调查。后来,调查的范围广泛涉及公务执行中的所有问题。l853年l1月23日,调查终结,并由诺斯科特和屈威廉二人执笔撰写了名为《常任公务员制度的构成》的报告,即著名的《诺斯科特一屈威廉报告》。主要内容有:第一,废除恩赐官职制和政党分肥制,实行公开竞争考试制。
    第二,行政事务分为决策类和执行类,根据不同的事务类型采取不同的考试法。
    第三,对决策公务员的考试,主要考察其一般知识的基本掌握,而不实行专门技能的考试。第四,为了使任用手续更加简单有效,报告还提出了几项原则,其中包括:(1)所有的考试由专门委员会举行;(2)定期举行考试;(3)允许考试合格者依据成绩的高低选择就职单位;(4)合格者任职前需有见习期等。这个报告于1854年2月提交国会讨论时,被处于多数的保守势力所否决。但克里米亚战争一开始,即暴露出传统吏制的种种弊端。战争期间,由于英国政府管理的混乱和低效率,给军队造成很大伤亡。陆军部的官员既庸碌无能又玩忽职守,因药品、粮食未及时运往前线而使士兵死亡不计其数,国内舆论哗然。在这种情况下,英国政府不得不颁布了吏制改革的第一个正式法令即《关于录用王国政府文官的枢密院令》,其主要内容有:第一,设立中央文官事务委员会,负责考试事务
    第二,文官事务委员会审查应考者的年龄、身体、品德、能力。
    第三,文官任命以文官事务委员会发给的证明书为据。但这一改革并未采用公开竞争的考试方法。1868年,自由党在选举中获胜,结果由格莱斯顿组成内阁。在他任内,除外务部和内务部外,各部都实行了公开竞争考试任用制。因此,于1870年7月4日颁布了变制改革的第二个枢密院令,内容包括:第一,实行公务员的考试任用制第二,公务员划分为高低两级。第三,扩大财政部的人事行政管理权。
    第四,对已持有文官事务委员会颁发的任用证明书及由各部大臣推荐的任命者,不适用考试。第五,列举适用考试制的对象和范围,等等。至此,美国公务员制度基本上得以建立。至第一次世界大战结束,各主要资本主义国家大体完成了公务员制度的建立。此后,公务员制度一直处于不断发展完善之中。根据资本主义国家政府职能的变化以及公务员制度自身的演化,可将20世纪公务员制度的发展过程划分为三个时期:第一个时期,从第一次世界大战结束到第二次世界大战结束。这是公务员制度的动荡期。之所以称之为动荡期,是因为发生了1929-1933年的世界经济危机、30年代法西斯专制的出现和第二次世界大战的爆发。这一时期的或职能得到了两次强化:一是经济危机引起国家干预的强化(以罗斯福“新政”为代表);二是战时体制的军事职能的全面强化。在这一时期,公务员制度的发展又可分为三个阶段:一是20年代的健全阶段;二是经济危机时期的复辟阶段;三是战时体制的官僚军事化阶段。第二个时期,从第二次世界大战结束到20世纪60年代末。这是公务员制度的稳步发展时期。这一时期,在凯恩斯主义的理论指导下,政府开始执行范围更加广泛的经济、政治、社会和军事职能。而政府职能的扩张,必然要求有一支稳定、精干的管理队伍的存在。因此,与战后政府职能的扩大及其稳定发展相适应,公务员制度也进入了稳步发展时期。这一时期公务员制度的共同特点是:
    其一,以法律为基础,全面确立以功绩制为核心的公务员制度。战后各国宪法都明确规定了公务员制度的基本原则,如公平原则、功绩制原则等,各国相继制定了完整的公务员法。其二,完善公务员的具体管理体制。战后各国在恢复和确立以功绩制为核心的公务员制度基本框架之后,又对其具体环节进行了修改、补充和完善。其三,保持公务员队伍数量的基本稳定。战后政府职能基本上处于相对稳定的发展,公务员制度通过各项体制的完善,在公务员规模上也基本处于稳定发展之中。
    第三个时期,从20世纪60年代以来至今。这是公务员制度的改革时期。进入20世纪60年代,开始发生新的科学技术革命,这一新的时代被人们称为“后工业社会”、“信息社会”。适应时代变化的要求,政府职能也进一步朝职业分化和部门专业化方向发展。政府管理过程也越来越强调技术和效率,以及人在管理中的积极性和主动性。因此,传统的公务员制度在体制上显得落伍,特别是那些强调“通才型”的国家,管理者无法适应科技革命的挑战。正是在这样的背景下,迎来了公务员制度的改革时代。
    改革首先从英国开始。1966年初,英国工党首相威尔逊任命以苏塞克斯大学名誉副校长富尔顿为首的12人委员会,对英国文官制度进行详尽调查。1968年该委员会提出了包括158项具体建议的改革报告,即《富尔顿报告》。报告指出,政府部门的官僚主义十分严重,机构重叠,互相扯皮;只受过通才教育的行政官员博而不专;繁复的分类等级影响了人尽其才等等。报告建议,精简文官层次,打破行政官员系统的封闭性,建立开放性的统一的分类制度;成立文官事务部,代替财政部行使文官管理权限;鼓励文官之间、文官同其他行业间的交流;重视专家和专业技术人员的作用;改革现行的考任制;成立文官学院。
    这一改革报告得到工党政府的赞同,并在一定程度上付诸实施。80年代,英国首相撒切尔夫人对公务员制度着重进行了三方面的改革:一是裁减元员,将公务员从73万人减至59万人;二是扩大政府各部的人事自主权,各部负责事务人员的任用;三是调整公务员的工资,使之尽量与民间企业人员收入保持基本平衡。在美国,卡特政府于1978年10月提出并由国会通过了《公务员制度改革法》,对联邦公务员制度进行了重大改革。这次改革的核心是推进按工作表现付酬的功绩制,以提高政府工作的质量的效率,改变一流人才大量流向私人企业的状况。
    从公务员制度产生和发展的历史中可以看出,作为科学的行政管理体制,公务员制度全面体现了制度运行的效率追求。只有在商品经济发展到相对成熟的市场经济时,才能具备公务员制度成功实施的共同条件:完善的人才分流机制;适度的政府职能;健全的法治等。这些共同条件的意义在于能够为公务员制度的正常运营降低成本、增大收益;完善的人才分流机制为公务员的高素质、良性流动与低度规模提供必要的外部条件;适度政府职能为公务员制度的维持提供了合理的费用支持;健全的法治则是公务员管理顺利执行政府职能、防止腐败的有效技术手段。只有以效率最大化为取向而形成的分类管理、职位分类、考试录用、考核、奖惩、任用、培训、工资福利保险、辞职辞退、退休退职、中诉控告等制度结构,并在运行中形成完善的分类机制、竞争机制、激励机制、监督机制的时候,才能算是建立了成功的公务员制度。也只有当公务员制度顺利地执行了政府职能、节省交易费用、抑制和减少官傣主义、防止和反对腐败时,才能用高效率去度量它的科学价值。
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