政策终结的障碍

    同政策评估比较起来,政策终结主要不是分析研究的过程，而是一种行动的过程。但由于它同样涉及一系列的人员、机构、活动和制度等复杂因素,因此，政策终结仍然具有相当大的难度。即使-项具有明显失 误和失效的政策，要予以终止，也会碰到很多困难。分析政策终结面临的障碍和困难，目的在于探讨促进政策终结的有效途径。

    (一)心理上的抵触

    对于一般人来说,心理上的反感往往也会从政策终结上表现出来。对政策终结的抵触心理主要有三种情况:一是政策受益者，他们往往圈于既得利益，看到政策将有变化，担心因政策的终结会丧失已有的实际利益，就会对某项政策的终结产生逆反心理。二是政策制定者，如果对政策问题缺乏高度的自觉性、责任感和科学态度，他们一般不愿意承认政策的缺陷或失败。一方面，他们认为现有的政策是通过周密考虑精心制定出来的;另一方面，他们感到若承认政策失败则等于承认他们工作中的失误,甚至有可能影响其名利地位，因而对某项政策的终结也会产生逆反心理。三是政策执行者，如果对政策问题缺乏高度的自觉性、责任感和科学态度，他们往往也不愿承认政策的失败，因为在政策活动中凝聚着他们的精力和劳动，特别是当某项政策的终结可能危及他们的发展前途时,这种心理上的抵触就更为强烈。

    上述三类心态,往往成为政策终结的主要障碍。这是因为政策失效或失败的主客观原因往往比较复杂，即使有明显的数据足以证明某项政策绩效不佳，但也有一个认识辨析的过程，哪些问题应当归结于政策环境的变化和影响，哪些问题应当从主观因素中去寻找原因，在没有弄清这些问题之前，上述对政策终结的逆反心理是难以轻易克服的。

    (二)组织惯性的作用

    组织机构的惯性作用也是政策终结的一个障碍因素。在政策终结研究领域很有影响的学者考夫曼( Herbert Kaufman)曾指出,组织在现实中很少死亡，公共组织比私营组织更难终结，这是因为组织自身抵抗终结的能力非常强,即指组织的惯性作用。当不同的组织机构相互配合并开始执行某项政策时，种惯性就形成了，组织的惯性使政策执行一且开始就很难停止。如果要想修正其方向或让其停下来，必须从外部施加很大的力量才能做到。这是因为组织机构所固有的惯性,使它本能地反对任何变化的要求。另外,组织机构如同人样，生存的能力很强，当政策终结危及组织的生存时，它会干方百计地减轻所面临的压力,或改变策略，或调整结构，想方设法地延缓政策终结的进程,给政策的及时终结带来消极影响。

    (三)抵制政策终结的联合影响

    当政策终结迫在眉睫时,反对政策终结的力量往往会自觉或不自觉地联合起来,使政策终结难以实施。那些反对政策终结的行政组织,一方面要求其内部成员齐心协力共同抵制,另一方面则极力接近和拉拢政府内外有影响的人士及政策支持者,形成一股强大的反对势力,对政策终结造成威胁。那些行政组织之外的，在政策被终结前获得利益的团体和个人，也会自动结成联盟,形成-”个利益集团,不断向政府主管人员施加压力，强烈阻止政策终结。

    (四)法律程序上的延迟

    任何政策的确定和组织机构的组建，都是通过一定 的法律程序进行的，同样,政策的终止和组织机构的撤销，也必须按照法定的程序来办理。这一.过程不仅耗时费力,而且操作起来往往十分复杂，有时还会延误政策终结的时机。特别是一些已上升为法律的政策，要使其终结更是大费周折。由此可见，法律程序上的麻烦也是影响或延缓政策终结的:一个重要因素。另外，要将政策的失败通过立法机关予以曝光，又常常会使人们对立法活动本身的科学性、有效性产生怀疑。所以立法机关在考虑终止某项政策或法律时，往往顾虑重重，举棋不定，更增加了政策终结的难度。

    (五)政策终结的代价

    政策终结的代价包括两方面的内容:是现有政策的沉淀成本，二是终结行为本身要付出的代价。现行的政策或组织机构已投人了巨额成本但没有得到回报政策决策者面对投人的沉淀成本.往往处于进退两难的境地。一方面政策已被证明是无效的或失败的,继续追加投人只会造成更大损失;另方面，如不继续投人则已投人的巨额资金将会由于政策的终结而彻底落空。就般情况而言,决策者在现行政策已经投下的高昂成本面前，很难下定终止政策的决心。另外，政策终结本身也需要付出高昂的代价，不仅要筹措政第终结所雷的各项费用，以制定和执行新的政策，组建新的机构:而且,为了照顾各方面的利益与关系有时还要对有关单位和个人进行补偿。政策决策者很有可能在这此高昂代价的重压之下,改变初衷,放弃终结。

上述分析表明，政策终结确实面临许多困难和障碍。正因为如此，我们随时可以看到，大量低效、无效甚至完全没有必要的政策充斥于各级政府的政策活动中,许多应该终止的政策得不到及时的终止。如何促进政策终结，已成为当前各国政府在政策实践过程中亟待研究的一个重要问题。