贵阳学院函授招生专业-(公共管理专业)第三章第二节学习课程-行政组织的要素

院校:贵阳学院 发布时间:2020-02-01 12:24:17

    二、行政组织的要素
    行政组织是由多种要素构成的,这些要素可以从不同角度进行分类;
  (1)实体性要素(硬件)和非实体性要素(软件)。前者包括行政机构、行政人员、存政设备和资金等,后者包括职能目标、权责划分、职位分类与配置、运行程序、管理方法、法律规范等。
  (2)物质要素、结构要素和运营要素。物质方面的构成要素包括人员、经费、物资等;结构方面的构成要素包括职务、部门、权力等;运营方面的构成要素包括领导、决策、控制等。
  (3)有形要素和无形要素。有形要素是组织构成的物质条件,包括实现预期目标所需实施的工作,确定实施工作的人员,确定必备的物质条件,确定权责结构;无形要素是组织构成的精神条件,包括共同的目标,工作的主动性和积极性,良好的沟通网络和制度,和谐的人际关系。一般认为,行政组织的构成要素主要包括以下方面:
  (1)组织成员。人是组织的活的灵魂。任何组织都是以人为核心的,组织首先不是物质关系的体现,而是人际关系的体现。组织目标的实现和组织任务的完成都离不开组织成员的共同努力。组织成员的素质及其组合结构,直接影响到行政组织的效能,因此组织成员是行政组织的一个重要因素。
  (2)物质因素。物质因素包括行政组织赖以存在的载体如场地、房屋、办公设备、用品、经费等。没有这些条件,行政组织就无法实施行政管理,甚至无法存在。其中,行政经费是物质因素的核心。物质因素在不同的国家、地区、机关、层级有很大的差距。物质因素配置过当,不仅会影响国家对社会公益事业的投入,而且会引发机关崇尚奢华的习性;物质因素配置不足,则可能妨碍机关日常工作,抑制行政组织的发展。
  (3)职能目标。组织都是为了实现某个目标而建立起来的,它决定着组织行为的方式和组织发展的方向,是组织成员认为可以追求并达到的某种未实现的状态或条件。行政组织的目标是实施对公共事务的管理和协调公共利益关系。围绕组织目标,组织必须对其职能范围进行界定,明确组织的工作任务与活动领域。职能范围是组织目标的具体化,它决定着组织规模、内部职位设置等方面的内容。
  (4)机构设置。机构设置是关于承载组织权力的一系列特定的机构的确定,它是组织内部分工的结果,公共组织通过一定的机构体现出来。行政机构是行政组织的实体,也是行使行政权力的载体。机构设置必须依据行政目标按照一定法制程序来进行。机构设置是行政组织的核心,是决定行政效率的关键。
  (5)职位设置。职位设置是指一定机构内职位(包括职级、职数、职责等)的确定。职位是行政组织运行最基本的要素之一,职位设置保证了组织权力的流动和组织资源的整合与分配。职位的设置与规范是有规定的,现代组织的一个基本要求是,职位不是为人而设的,而是为事而设的,组织成员一旦占据某一职位,他就应受到职位规范的约束。
  (6)权责划分。权责划分是指公共组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认,是保证组织角色明晰化的基本手段。权力是组织中影响他人的能力,职权是指被组织正式承认的权力,它主要来自组织的认可,与职位密切相关。行政组织强调有权必有责,职责与职权密切相关。在通常情况下,权力与责任成正比关系。权责划分合理将使上级与下级、机关与机关、成员与成员之间既彼此分工又相互合作,形成促进整体效能的内在机制。
  (7)法制规范。行政组织是规模庞大、人员众多、对象复杂、范围广大的组织形态。这种组织单纯依靠首长意志和个性去实施管理是难以奏效的,必须建立一整套的法制规范。法制规范是以书面文件等形式对组织构建、组织行为、运行程序等所进行严格规范,对组织成员具有普遍的约束力。行政组织是执掌公共权力的特殊组织,依法行政是其基本要求,完善的法制规范是行政组织合法地位和依法行使权力的保证,法制规范的完善程度,是行政组织健全程度的标志。
  (8)技术和信息。行政组织构成因素中的技术不仅指组织活动过程中所采用的科学技术,也包括了组织决策原则、方式在内的“政治技术”;信息是组织活动不可缺少的因素,信息传递的途径和方式也是组织各部分相互协调的途径和方式,组织过程在一定意义上是一个信息收集、整理、传递、反馈的过程。
   三、行政组织的结构
   行政组织的结构所指的是行政组织的构成要素及其组合方式。构成要素相似,组合方式不同,也会形成不同性质的行政组织。因此,研究行政组织的结构,必须同时考虑这两个因素。行政组织的构成要素包括职能目标、职位、职权、职责以及人员划分等。其中职位是最基本的要素,是行政组织结构的支撑点和联结点。没有职位,也就谈不上职权和职责,行政组织的结构就变成了无本之木,行政职能的实现也就会化为无源之水。一系列的行政职位经过排列组合,形成一个行政工作单位,众多的行政工作单位构成一个工作部门,继而形成一级政府组织,最后构成整个国家的政府系统。行政职位的组合方式可以分为纵向组合和横向组合。行政职位的纵向组合,就形成了行政组织的纵向结构;横向组合形成了行政组织的横向结构。
  (1)行政组织的纵向结构。为了管理的方便,行政组织从中央到地方设有若干层级,结构呈金字塔型,这种行政组织上下层级关系有序的构成形式就是行政组织的纵向结构。纵向结构有宏观与微观之分。宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系,我国的行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。在地方行政组织中,我国设有特别行政区一级,包括香港和澳门。微观上的纵向结构是指行政组织内部的工作层次关系,如我国的国务院内部按职能分工,设有部、司(局)、处等三至四个层级;省级政府内设有厅、处、科等二至三个层级。
  (2)行政组织的横向结构。随着社会的发展和科学技术的进步,政府的事务越来越多,分工也越来越细,为适应行政管理的专业化和技术化,行政组织的横向分工就产生了。现代社会,任何一个国家行政组织为完成行政任务,都必须在纵向结构的基础上,进一步地进行科学合理的横向分工,以适应各级政府不同职能的需要。这种横向分工构成了行政组织的横向结构,也叫做行政组织的部门化。部门化是指同级行政组织之间平衡分工的构成形式,实质上是对行政职能目标的分解,同时也是一种分权。
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