齐鲁工业大学函授-公共行政学第三节学习课程-管理行政

院校:齐鲁工业大学继续教育 发布时间:2019-04-23 10:50:13

    二、管理行政
    近代社会,在社会分化的总体历史趋势中,国家自身也发生了分化,不仅国家的部门、权力和职能发生了分化,而且,国家原有的政治与行政的混滤状态开始打破,出现了政治与行政的分化。在这种分化的历史趋势中,国家的统治职能和管理职能处在一种此消彼长的进程中。当然,在20世纪以前的整个近代社会中,国家的统治职能还一直是处于主导地位的,但是,国家的管理职能却在量上悄悄地增长,这种量的变化,终于在20世纪引起了质的变化,以至于国家的管理职能上升到了主导地位。这样一来,国家的统治职能的实现也总是通过管理职能的实现而实现的,只是在一些特殊的情况下,出现了管理危机的时候,才开始动用国家机器,才表现为传统统治形式的强制性特征。即使是这样,这种强制性行为的目的也在于重建管理秩序。所以,近代社会行政发展的趋势是告别传统的统治行政而走向现代的管理行政。
    资本主义的行政,从本质上讲,是维护资本主义制度和资产阶级政治的行政。由于机器大工业的出现和人口流动的增加,社会公共事务日益增多,因而,资产阶级要有效地实施政治统治,就不能不对社会加以管理。当然,行政中的管理属性在资本主义社会发展的不同阶段所占的比重是不同的。在自由资本主义时期,自由市场经济取代了自给自足的自然经济,资本主义企业之间自由地开展竞争,各种经济生活得以自由发展。与此相适应,政府的社会管理奉行“政府要好,管事要少”的信条,经济上则实行“私人自治”的原则,主要依靠亚当·斯密所谓的“无形的手”(市场)来调节和引导社会经济以及其他方面事业一二态的发展。因而,政府职能仍以政治统治职能为主,行政中的管理成份相本主义后期而言,不是很多。
    随着资本主义经济社会的发展,在经济、政治、社会、文化等方面,都逐步展现出复杂性的特征,这就使民间的力量难于有效地加以调节。政府则是最有力的、能够统御整个社会的强制机构。因而,政府作为资本主义国家的行政部门,便逐渐把管理社会的职能担当了起来,如市场的管理、失业的救济与社会福利、公用事业与基础设施、社会秩序的维持等。由此,行政的管理职能日渐膨胀。
    正是这种情况,在近代资本主义国家原有的政治职能中已经难于完全包容行政职能了,因而出现了行政与政治的分离。这样一来,行政的管理属性日益增强,也逐渐成为行政所具有的基本属性。所以,这一时期的行政可以称为管理在这一时期,为了革除“政党分赃制”的弊端,英美各国都逐步建立了现代公务员制度。公务员制度的“政治中立”原则较好地保持了行政工作的稳定性。
    威尔逊于1887年发表的《行政之研究》一文是对公务员制度的实践经验和政策理念的高度概括。威尔逊提出了“政治一行政”二分原则,后来古德诺将之明确表述为:“政治是国家意志的表现,行政是国家意志的执行。”自此以后,如何实现政府行政管理的高效化问题,成为理论界和实践界所共同关注的焦点。
    但是,在19世纪末20世纪初,世界各国的政府机构中普遍存在着办事效率低下、腐败现象严重、官僚主义盛行等弊端。于是,人们将提高管理效率的视野从公共部门转移到私人部门,或者说,试图用私人部门的管理经验来改造入共部门。可以说,私人部门管理的一些成功经验对政府部门产生了重大的能响。对公共行政科学化、技术化有着决定性影响的是科学管理运动。20世勿初,由泰勒发起的科学管理运动迅速风靡美国社会,并且很快地影响到公共存政的领域。与此同时,马克斯·韦伯也在理论上构建了“理想型官僚制组织体系”。理论与实践的结合,促进了管理行政模式的成熟。近代社会发生在政府中的管理在许多领域中仍然包含着强制性的行为,带有传统的统治性特征,但在越来越多的领域中,政府管理服务于政治统治的目的开始被逐渐淡化,而管理特征日渐突出。说现代行政是管理行政还可以得到另一个方面的证明。我们已经看到,近代社会的政治发展走向了国家的政治部门与行政部门的分化,使政府成了专门的行政部门。虽然任何一个政治部门都有着自身管理的内容,这种自身的管理也被称作为行政。但是,在国家的意义上,政府则是专门的行政部门。因此,现代意义上的行政往往是特指政府这个专门的行政部门对内的自身管理和对外的社会公共事务管理。国家的政治部门与政府的关系包含着双向互动的特征:
    一方面,政治部门赋予政府以政治的性质,政府则以优质高效的管理对政治部门负责;另一方面,政府的社会公共事务管理越来越成为国家政治生活的中心内容,国家政治部门则变成了促进和监督政府实现优质高效的社会公共事务管理的部门。
    在进一步对统治与管理之间关系的分析中还可以看到,社会公共事务的管理成了目的,政府自身的管理则是出于更好地服务于社会公共事务管理的需要。政治部门对政府的控制也主要表现在要求政府提供优质高效的社会公共事务管理。因为,国家的政治部门已经不再单纯是统治意志的代表机构,而主要是社会公共利益的表达和代表机构,它所反映的是公众对政府的期望和要求,是社会公众的代言人。
    这样一来,社会公共事务管理不仅是国家政治生活的中心内容,而且也是目的,管理就是目的。所以,我们可以把这种以管理为目的的行政称为管理行政。管理行政是对现代行政职能方面的描述,就其性质面言,这种行政也可以称为公共行政。公共行政就是现代政府出于服务社会公共利益的目的,通过自身管理的途径而有效地实现社会公共事务管理的活动。
    管理行政也就是公共行政,是公共行政的现代形式。
                                                                                     (本文原创:转载未经许可将追责)