公共政策的系统分析

    政府和公共政策是以系统的形式存在并运行的，因此，系统分析方法已经成为公共政策分析的基础性方法。有学者提出政策研究就是“政策科学和系统分析两者交叉的产物“,奎德则把政策分析看成是运筹学和系统分析的进一步发展，认为 策分析在很大程度上是作为系统分析的扩充而发展起来的，而系统分析又是运筹学的扩展”。因此，系统分析基础上的公共政策分析可以被认为是基于公共政策与政策目标之间的关系，在各种备选方案中确定一个能最大程度实现该目标的最优方案的过程。系统分析主要帮助政策分析人员从总体性的角度来理解公共政策。美国学者克朗认为，在政策分析中，若明智地运用系统方法，将会改善所制定的政策质量；若完全缺乏系统分析，将会使复杂系统中的情况恶化。

    从系统分析的要素和步骤来看，公共政策分析过程的逻辑顺序可以分为以下几个阶段：

    (1)阐释目标。目标是决策者希望达到的结果，它依据实际的问题来确定。而界定“真正的”的问题，弄清问题的性质是系统分析的第一步。只有在此基础上，才能建立目标体系，并论证目标体系的合理性、可行性。只有正确地阐释目标，才能保证政策分析过程的正确进行。其内容包括：分析有关问题和争论点；弄清这些争论的来龙去脉；说明目标；发现起作用的主要因素以及取得对它们之间关系的初步认识。

    (2)寻找方案。每一个政策问题都对应着不同的备选方案,搜寻、发现、检查筛选以及抉择备选方案的过程是对政策进行系统分析的重要过程。备选方案之间既可以互相交叉，也可以被此包容。这指的是根据政策目标来搜寻和设计出所有可能的备选方案,包括对已有方案的整理。在此基础上,收集与方案有关的资料和数据,并进行分析。(3)预测效果。这是根据备选方案的内容和性质，以及方案实施的环境和条件,对方案的效果做出估计。政策效果从不同的角度，可以划分为不同的类型。如政冶效果、经济效果和社会效果，积极效果和消极效果，显性效果和隐性效果,当前效果和长远效果等。在系统分析中,对效果的评估可以在政策过程的不同阶段进行，如事前评估、执行评估和事后评估等。

    (4)构造模型,这包括构造一个或多个关于政策系统及其环境的模型。根据模型,对政策系统的操作进行分析,并对政策系统的工作方式和工作性能做出估计。模型是系统分析中一个常见的量化工具,它是对事件或过程的简化表达,最简单的模型可能是一此表格和图解。复杂精致的模型则用精确的数学语盲来描述，它们可以是代数方程、微分方程或者是计算机程序。

    (5)评估方案。即选择一定的标准,把各种备选方案按照优先顺序排列起来,使决策者更容易做出选择。系统分析使用两种主要的理性方法来排列备选方案:一种是固定任务或效用水平，然后按照成本递增的顺序来排列方案;另一种是固定成本或预算,然后按照效用递减的顺序来排列方案。政策分析的这些阶段在实际应用中不仅是递进的，而且往往互相交叉、互相渗透,有些阶段还要循环往复若干次。

    从内容来看,对公共政策系统的分析通常包括政策系统的环境分析、政策系统的结构分析和政策系统的目标分析三个方面:

    (1)政策系统的环境分析。环境通常是指存在于政策系统之外的物质的、经济的、信息的相关因素的总称。环境同政策系统之间存在着相互依存的关系,政策系统的状态和问题往往同环境的影响有密切关系。现实的政策系统都是开放的系统,环境的变化会对政策系统产生直接或间接的影响。要确定政策系统的边界和约束条件，就必须对环境作出分析，而政策系统分析的许多资料也来源于环境,因此,分析环境与政策系统的关系是接近政策系统问题的必要步骤，也是政策系统分析的重要内容。

    (2)政策系统的结构分析。对于一个复杂的政策系统来说，如果不能确定其合理结构,没有一个整体优化的方案,那么政策系统的分析和设计都将无法进行，而且也会对政策系统的运行产生不良影响。政策系统结构分析的目的就是要找出政策系统构成上的整体性、相关性、层次性特征，使政策系统的组成要素及其相互之间的关联在分布上达到最优结合的效果。

    (3)政策系统的目标分析。政策系统的目标定位是政策系统分析和系统设计的出发点，是政策系统所要达到的目的之具体化。政策系统目标分析的任务有:论证目标的合理性可行性和经济性，获取目标分析的结果，建立目标的指标体系。提出政策系统的总目标要有充分的根据:要有实现目标的具体方案作保证;要充分考虑到提出总目标可能产生的积极和消极作用:要使总目标具体化在建立目标体系和指标体系时既要层次清楚又能够突出重点;当各个子目标发生冲突时要明确矛盾，理清线索，进行必要的、适当的调整。

    综上所述，系统方法是一种立足整体、统筹全局，使整体与部分统一起来的科学方法。它将分析与综合有机地结合，并努力运用最新的科学技术，特别是运用数学工具,定量、精确地描述对象的运动状态与规律，为解决复杂系统问题,提供了新的研究途径。公共政策研究中系统分析的主要作用有:帮助政策分析人员从整体性的角度理解政策系统,并在此基础上对不同的政策系统加以比较;鼓励政策分析人员同时对政策系统的各子系统进行研究，促使政策分析人员注意系统内部的结构和层次特点;系统分析强调并突出对未知事物和状态的探索，使人们能够在过去和现在的基础上预测未来,不断开拓新的领域;引导政策分析人员在政策分析过程中善于转换视角,从不同的角度或侧面看待政策分析中的问题;促使政策分析人员在考虑政策目标和解决问题所需条件时,注意考虑协调、控制和贯彻执行等问题，并注意进行从目的到手段的全面调查。

    然而，对于诸如带有强烈政治色彩、在决策过程中的非理性或超理性作用突出、必须在价值观和应用价值之间加以权衡等政策问题，系统分析的定量分析模型和技术常常是无能为力的。在这种情况下,我们就要寻求其他方法或者综合使用多种方法来解决所面临的公共政策问题。

    公共政策分析还有另外一些方法，如分析模型，逻辑推理方法,宏观一.微观分析方法,定性一定量分析方法 ,假设一验证分析方法 ，预测分析方法中，系统分析和矛盾分析方法,历史一比较分析方法,经济一社会分析方法，价值、超理性与宏观分析方法。，上述分析方法的分类并不是绝对的,相互之间存在着彼此包容或交叉。