完善我国政策监控机制的若干思考

    我国的政策监控机制经过了几十年的建设与运行，已初步形成了一个较为完善的体系。由人民代表大会、国务院及地方各级人民政府、人民法院、人民检察院、中国共产党、人民政协、各种人民团体、社会舆论等所构成的政策监控机制，对公共政策的制定、采纳、执行、调整、终止等都起着积极作用，而各种政策监控主体既明确分工，又密切协作，对提高公共政策的制定与执行的质量，对于提高政策绩效、实现政策目标更有助益。

    但是，目前我国的政策监控机制正处在发展与完善之中，无论在理论上还是在实践上都仍然存在着诸多的不足之处。我国政策监控机制目前存在的突出问题是，除执政党系统和行政系统的政策监控之外，人民代表大会及其常务委员会、司法机关、社会舆论等主体的政策监控均存在着功能弱化现象，即存在着不敢监控、监控不力或失职之类的问题。

    首先，人大的监控功能弱化。人民代表大会对国家行为的监控权力与地位在宪法中有明文规定，这是不容置疑的。但是，在实际中，权力机关对政府机关的监督，仍停留在事后汇报、一般巡视、开会质询等方式上，未能形成强有力的监控。其中的原因是多方面的：一是党政不分。在历史中形成的党政不分、以党代政的原则与做法，突出了党纪监督，却将法律监督置于相对次要的地位。人大监督的有限存在是人大在我国现实社会生活中有限存在的具体表现，相应地，人大在社会生活中地位的提高与权力的落实，则是我国走向民主化与法律化的重要标志。党的监督与政府监督的相对分开，将为人大的作用打开新的局面。二是进行政策监控的具体程序与实施细则付诸阙如，使得法律上的监控权力因无法进入操作层面而被搁置了起来。例如，人大撤销常委会、国务院等的不适当的决议、决定和命令的权力，受理群众申诉、控告的权力，视察、质询等权力，都因缺乏可行的制度与具体的程序而难以实现，从而在很大程度上仅仅是象征性的权力。三是政策监控的主体所能得到的有限信息也制约和影响了监控的实际效果。相对于人大来说，我国的执政党系统和行政系统得到的信息数量更大、速度更快，也更准确，这也使得执政党系统和行政系统可能对公共政策的过程产生强有力的影响，相应地就使得人大政策监控的功能出现了弱化的现象。

    其次，司法机关的监控有限。司法机关由于缺乏独立性，在人事权、财权、立案权上受到同级政府的控制，在政策监控中呈“疲软”状态。

    再次，社会权力的监控作用发挥得不充分。一是政策的国家监控与社会监控相脱节。我国长期以来将政策的社会监控当成党和政府政策监控手段的延伸，控制社会监控，使社会公众对政策的真正看法或意见常常无法及时通过社会监控渠道反馈到党和政府的决策层。二是压制舆论监督,对群众监督进行打击报复，不把群众监督放在眼里的现象还时有出现，社会舆论监督还有不尽如人意之处。三是各社会团体的监督由于不具有国家权力的性质,因面有时还流于形式。

    最后，不同政策监控主体之间缺乏必要的衔接，各种监控机制未能办调互动，不能形成整体合力。如各监控机制之间空隙太多，权力机关和上级行政机关之间的分歧或纠纷并无相应的国家监控主体来协调:权力机关、司法机关、上级行政机关都能对本级政府的政策进行监控，但是对监控范围、程序、处罚等都没有一个明确的界定。

    为了完善我国的政策监控机制，可以采取如下的对策措施;

    (1)强化立法机关和司法机关的监控功能。在欧美等国，立法机关和司法机关是国家政策监控的重要主体。作为人民利益的代表，权力机关及司法机关有必要也有能力加强对政府政策的监控,使不合理政策得以终止，科学的政策被采纳和执行,使人民的利益得到保护和增长。

    (2)建立健全法律体系。要用法律规范公共政策的制定实施.评估及终结等各个环节。一方面要 加强立法工作,使公共政策的运行有法可依;另.方面要加大执法力度,使公共政策依法运行。这同时也为对公共政策的监控确立了明确的标准,从而使得政策监控具有权威性。

    (3)制定可行的制度程序与具体的实施细则。这是使法定的权力进人可操作层面的关键性步骤。主要任务是以法律、法规的形式明确政策监控的主体、地位性质作用职权、基本原则、监控对象.监控范围等。只有这样,才能使各监控主体的权力不再仅仅是象征性的。

    (4)提高监控者的素质。对具体进行政策监控的工作人员的素质提出一定的要求对他们进行培训,或者组成由有关专家组成的、针对某个特定间题的临时性的委员会等。

    (5)完善政策监控的辅助手段。这包括建立财产申报制度、建立法定的信息中心、扩充工作人员等。此外,可以学习英国的做法,提高中央财政收入占全国财政收人的比重,使中央政府对地方政府的政策监控有更大的影响力。

    (6)建立条块结合的政策监控模式。我国古代秦朝时期就建立了独立的监察系统,对各级官员的施政进行了较为有效的监控。美国联邦也设立了一些独立管制机构，自成体系地对其他国家机关进行监控。鉴于我国的实际情况，应当条块结合，改变目前以块为主的状况。例如，使党的纪律检查委员会受上级党的纪律检查委员会和同级党委的双重领导,以上级纪委为主的体制:使人民法院和人民检察院受上级人民法院和人民检察院的直接领导等。

    (7)加强公众和大众传媒的政策监控。公民的政策监控有着其他主体的监控所无法替代的地位和作用，它既促使国家机关及其工作人员有效制定、执行公共政策，又使民意得到反映,保障公民的合法权益、民主权利。人民是国家的主人，人民有权向政府提出建议、意见、批评等，有权向政府反映社会问题和了解政府运作过程。党和政府应当为人民群众的政策监督创造各种便利，广开监督渠道，激发广大人民群众监督的积极性。社会舆论可以及时反映广大人民群众对公共政策的态度，对政策监控有重要作用。因此，应当使新闻媒体尽量多地反映百姓心声,这样既有利于群众反映对政策的意见和看法，也有利于政策制定者及时获悉民意,科学制定政策，解决社会问题;新闻媒介对政策的监控也能对政府形成较强的压力，促使政府更科学有效地制定和执行政策。